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Por qué la Consulta Previa es uno de los temas más divisivos en el Perú

En 2011, poco después de asumir el cargo, el Presidente de Perú, Ollanta Humala, firmó una ley que garantiza el derecho a la consulta previa a las comunidades indígenas que puedan verse afectadas por proyectos de desarrollo en sus tierras o cerca de ellas. La legislación, conocida como consulta previa en español y basada en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, se promulgó en respuesta a las protestas que estallaron en 2009 por el temor a que las tierras indígenas fueran expropiadas por intereses madereros y petroleros. Las protestas dejaron más de 30 personas muertas.

Ahora se ha completado la primera aplicación de la ley de consulta previa para un importante proyecto de infraestructura en el Perú, aunque los progresos han llegado a trompicones.

El proyecto en cuestión es la Hidrovía Amazónica, un plan de 70 millones de dólares para crear una ruta de navegación durante todo el año desde la desembocadura del río Amazonas en Brasil hasta los puertos del Pacífico de Perú. El proyecto, que afectaría a los ríos Amazonas, Ucayali, Marañón y Huallaga de Perú, se suspendió inicialmente en febrero de 2015 después de que uno de los grupos indígenas de la zona presentara una denuncia ante el Tribunal Constitucional de Nauta, en el noreste de Perú, alegando que el gobierno estaba obligado a consultar a las comunidades indígenas a lo largo de los ríos antes de proceder con el plan.

Tras la primera ronda de debates de consulta, la mayoría de las organizaciones implicadas querían que el proceso volviera a la fase de información, y pidieron detalles más completos sobre los impactos ambientales, sociales y culturales del proyecto, según Wendy Pineda de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Amazonia Peruana, el mayor grupo de organizaciones indígenas amazónicas. Otros insistieron en que se completara la titulación de las comunidades antes de que el proyecto continuara, para garantizar que las servidumbres no afectaran a los derechos territoriales.

“El río no es sólo una carretera”, dijo Alfonso López, presidente de la Asociación para el Desarrollo y la Conservación San Pablo de Tipishca Cocama, la mayor organización del pueblo Kukama Kukamiria en el bajo valle del Marañón, que presentó la denuncia en febrero.

“Necesitamos una explicación técnica y una justificación de lo que (el proyecto) significará para la biodiversidad y para los medios de vida de las comunidades a lo largo del río”, dijo López en ese momento. “Quieren cambiar el curso del río, y si lo hacen, las comunidades sufrirán las consecuencias”.

Una de las preocupaciones de los grupos indígenas es la posibilidad de que el dragado elimine las playas arenosas donde se siembran los cultivos durante la estación seca, cuando los niveles de agua son bajos. Algunos también dicen que la eliminación de los troncos de árboles sumergidos podría perturbar los lugares donde pescan.

Además, el aumento del tráfico fluvial podría suponer un peligro para las canoas utilizadas por los habitantes de una región en la que los ríos son las únicas vías de transporte. Las canoas a veces zozobran a causa de las grandes embarcaciones y, según López, las olas que producen también podrían amenazar las viviendas, especialmente durante la temporada de lluvias, cuando los niveles de agua suben hasta las puertas de las casas de madera con zancos típicas de las comunidades amazónicas. Los líderes de Kukama también señalan la importancia cultural de las vías fluviales. El río es el centro de su visión del cosmos, habitado por espíritus y por la serpiente boa, que dio nacimiento a la primera persona de Kukama.

Omar Livia, especialista de la Oficina de Consulta Previa del Ministerio de Cultura de Perú, dijo que el proceso de la Hidrovía era especialmente complejo. El proyecto abarca cuatro ríos en dos regiones e involucra a unas 350 comunidades y más de una docena de grupos indígenas. Al mismo tiempo, algunos científicos dicen que se sabe muy poco sobre los flujos de sedimentos en los ríos como para establecer una línea de base para medir los futuros impactos ambientales.

La aplicación de la ley de consulta previa ha sido a menudo problemática en el Perú, incluso para proyectos de menor escala y complejidad que la Hidrovía. Algunos grupos indígenas objetan el hecho de que el proceso no les da poder de veto sobre los proyectos que podrían afectarlos. También se plantean interrogantes acerca de qué comunidades califican como “indígenas”.

Pero el caso de la Hidrovía fue particularmente tenso. Cuando los funcionarios del ministerio se reunieron en marzo de este año con los grupos que se verían afectados, la mayoría sabía poco sobre el proyecto, dijeron los líderes y asesores indígenas.

Incluso cuando se inició oficialmente el proceso de consulta en Iquitos a finales de mayo, algunos de los líderes que asistieron a la reunión de lanzamiento dijeron que sólo recientemente habían oído hablar de los planes.

Las dos rondas de reuniones informativas y evaluaciones internas terminaron el 22 de septiembre con la firma de acuerdos sobre los términos de referencia del contrato de concesión y el estudio de impacto ambiental. Los acuerdos llegaron después de un diálogo que duró dos días más de lo previsto. A última hora del último día, los líderes indígenas pidieron más tiempo para poder consultar a sus miembros, pero firmaron el acuerdo después de que los representantes del gobierno acordaran crear un grupo de trabajo para tratar los temas sociales. El gobierno podría firmar el contrato de concesión de la Hidrovía en 2016.

Roberto Guimaraes, vicepresidente de la Federación de Comunidades Nativas de Ucayali (FECONAU), dijo que su organización seguía oponiéndose al proyecto. “Es un tema complicado de entender para las comunidades”, dijo. “Las organizaciones indígenas tenían asesoramiento jurídico sobre sus derechos, pero carecían de asistencia técnica o de ingeniería para comprender los posibles impactos ambientales del proyecto”.

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